INTERVENCION DE CLAUDIA SERRANO MADRID, SUBSECRETARIA DE DESARROLLO REGIONAL Y ADMINISTRATIVO
Buenos días.
Estimado representante de GTZ, Sr. Lutz Drewski, que al terminar sus palabras nos agradece la oportunidad de haber trabajado con nosotros y la verdad es que los chilenos y los interesados en los temas de desarrollo local y regional podríamos pasar la mañana agradeciendo a GTZ por su trayectoria, por su aporte, por los coloquios a los que nos ha invitado, por las oportunidades de encuentro que nos ha generado, por las metodologías que ha instalado en Chile, que yo sepa, que puedo hablar en propiedad, al menos en los últimos 18 años. Así que muchas gracias. Y espero que este, que no es un taller de expertos, porque somos muchos, es una asamblea de expertos, sea una expresión más de la capacidad de trabajo en común, del aprendizaje, de la apertura de ideas, del esfuerzo por ir un poquito más allá, que hemos ido aprendiendo y desarrollando acompañados de esta institución alemana que nos ha permitido en verdad ir instalando temas que a veces, cuando ocurrían, eran un tema pequeño, un desarrollo local, una experiencia quizás acotada, pero que en la suma de esas historias podemos decir hoy día que estamos en otra parte.
Yo no soy muy complaciente cuando miro el proceso de descentralización en Chile, porque pido más. Pero en rigor, si uno mira la acumulación que tenemos, estamos en un momento muy expectante, en que están pasando cosas.
Se han ido produciendo cambios que depende de cada uno de nosotros y no de una voluntad o de una medida exclusivamente activada desde el nivel central del Estado, de esta Subsecretaría o de la decisión del Ministerio del Interior, que pueda consolidarse.
Por eso yo quisiera esta mañana compartir con ustedes una suerte de balance, de reflexión de en qué minuto estamos y qué necesitamos para poder sacar partido de verdad de este momento que reúne a personalidades vinculadas y motivadas por este tema pero que vienen de distintos ámbitos, aunque hubiéramos querido más think thanks, que invitamos a todos. Hay una asociación de think thanks que se proponen la modernización del Estado y uno de los 4 capítulos de ese plan de trabajo es descentralización; mantendremos los vínculos, porque no lograron acompañarnos hoy día.
Decía Lutz hace un momento que en estos procesos no hay soluciones estándar, ni en América Latina ni en Chile por cierto y tampoco en Europa. Y efectivamente, cuando uno observa la perspectiva internacional ve que hay un ir a veces, no siempre ir y venir, o sea, no es un camino evolutivo, una ruta precisa y clara y vamos todos para allá. Hay llamémosle desvíos, llamémosle retrocesos si ustedes quieren o cautela. No existen soluciones estándar, sin embargo hay una convicción y una ruta clara, particularmente en Europa, respecto a un escenario institucional descentralizado de los Estados, federales o no federales, y respeto a un concepto del desarrollo económico fundado en la capacidad de los territorios.
Esa convicción política, ese norte, sí está claro. El camino, cuál es el instrumento, si es un contrato de mandato, es un servicio público regional, es un convenio o un acuerdo, es un modelo de Estado federado o unitario, varía, y varía incluso en el propio itinerario que ha sido trazado originalmente, pero convengamos que tenemos un propósito común de esta época en la cual hablamos de globalización, de requisitos de competitividad, de comunicación al instante, de lo local enfrentado a este mundo y hablamos de lo regional y lo descentralizado como palanca para fomentar esa competitividad y esos requisitos de alcanzar metas de desarrollo. Podría hablar largo de las bondades en materia de ciudadanía, democratización, participación y respeto a las personas que tienen los procesos de descentralización y las decisiones tomadas más cerca de las personas.
Nosotros estamos en un proceso ambicioso. No estamos en un proceso de cambio institucional exclusivamente, no estamos en un proceso de diseño jurídico-administrativo exclusivamente, aunque por cierto estamos y nuestros instrumentos tienen que ver con esos dominios. Estamos en un proceso -y lo hemos dicho otras veces- de cambio cultural. Los chilenos venimos de un país centralista y centralizado, exitoso en ese modelo, con un Estado fuerte, con políticas públicas eficaces (no vamos a los casos en que no son eficaces porque ahí lo podríamos lamentar profundamente), hablemos de la mirada larga de nuestra historia. Tenemos una tradición institucional sólida en la cual pararnos que ha rendido frutos en este país, por lo tanto no es fácil decir "ahora lo queremos hacer de esta otra forma", lo más descentralizado posible, lo más confiando en los actores descentralizados públicos y privados que sea posible, para que emprendan, para que se activen, para que propongan, para que creen, y el Estado acompañando y facilitando ese tipo de procesos.
Por lo tanto, junto con un cambio jurídico y un cambio de cultura política, estamos instalando un cambio cultural respecto a nuestras propias prácticas y los primeros que tenemos que creérnoslo son las personas. Lo he comentado, lo he escrito, nuestra descentralización ha tenido un acento super jurídico y normativo, como todo en Chile por lo demás, porque en Chile si no legislamos es como si no existiéramos. La realidad no necesariamente son las leyes ni necesariamente las normas se expresan en leyes, pero en nuestro caso, en nuestra dinámica institucional suele haber un correlato bastante cercano entre lo que queremos lograr y el esqueleto institucional en el cual nos apoyamos para hacerlo. Eso tiene bondades, nos tranquiliza respecto del buen proceder, pero tiene debilidades. Nos anula con la norma la creatividad social, sociológica, societal, la anula o la pone en segundo lugar o la desdibuja y, por qué no decir, en muchas ocasiones la ignora. Y una sociedad que no se toma como sociedad y no se cree su capacidad de propuestas como sociedad tiene debilidades. Estas son las debilidades de este país, no solamente respecto del proceso de descentralización. Me encantaría escuchar el relato de Colombia, que tiene mucha más sociedad civil que la que tenemos nosotros.
Aquí hay emprendimiento, hay capacidad de propuesta, emprendimiento, volada, ambición societal, pero eso no se traduce en un sentido común, que uno diga "aquí estamos los chilenos, embarcados en esto", en un proceso de descentralización en serio, en el desarrollo territorial y regional en serio. La región tal o la región cual, su gente, sus actores, su empresarios. Hay una brecha, hay un desajuste entre nuestra capacidad normativa y nuestra capacidad real de que estos procesos sobre los cuales normamos tengan contenido profundo.
Les voy a poner un ejemplo crítico de nuestra práctica, reflexivo, crítico en el sentido de reflexivo: en el gobierno del presidente Lagos se logró una innovación super importante en materia de gestión regional en nuestro país: se consolidó por ley el instrumento ARI PROPID, que significa Anteproyecto Regional de Inversiones. Se obliga por ley a que en cada Gobierno Regional de Chile haya una discusión y un documento que diga cual es la propuesta de inversión para el año que viene y por cierto el PROPID, el correlato de aquello, es la Propuesta de Inversión para el año en curso.
Yo no creo que sea necesario normar por ley un instrumento tan de práctica de gestión como los que les menciono, aquí fue necesario, en este país fue necesario, y lo que obtuvimos es la obligación de que los ministerios informen, pongan por delante y sumen sus proyectos de inversión todos los sectores. Esto de ninguna manera se traduce en forma automática, que es lo que en verdad está detrás del esfuerzo, en una planificación territorial o en la concepción de que el territorio es lo que está mandando a la decisión de los sectores, por el conjunto del Estado. Eso es lo que nos sucede. Tenemos la norma, tenemos clara concepción de cual es el problema y la solución que queremos instalar, acudimos a este proceder chileno y si uno tuviera que tiquear, si estuviéramos aplicando metodología Marco lógico, diríamos "tick, lo logramos".
Pero no lo logramos, porque no hemos instalado esa modalidad de cambio de verdad que significa mirar al territorio. O más bien, que el territorio se mire a sí mismo. No nosotros, no Santiago, no el Ministerio de la Vivienda o el Ministerio de Transportes, ese es el desafío. Exactamente ese es el desafío y en esa línea estamos trabajando y es complejo y de alguna forma es difícil de evaluar.
Yo quiero también tener mi lista de ticks y no me va a ser fácil cuando mis metas son estas. Yo no quiero decir al final que cambié una ley, aunque eso está por cierto, quiero decir que logré, que logramos que estos procesos en verdad se internalizaran en las mentes y las conciencias de las personas, no todas las personas, si no vamos a ser megalómanos, de aquellos que creemos en el desarrollo de los territorios, en el rol del Estado en las políticas públicas y en la descentralización. Que todos los que hablamos de estos temas, y por lo tanto estoy incluyendo a todos los tomadores de decisiones: a los parlamentarios, a los dirigentes de los partidos políticos, podamos ver que para pensar en desarrollo y en cambios institucionales es necesario pensar de esta forma. Que el pensamiento centralista, aparte de ser auto-referido, con riesgo de ceguera, no conduce a los buenos resultados de desarrollo y bienestar que buscamos.
Nosotros tenemos una misión institucional que por cierto no voy a frasear textual porque no me acordaré, pero que dice algo así como "nosotros, la Subsecretaría de Desarrollo Regional (&) fortalecer la descentralización y el desarrollo de los territorios".
Esto puede ponerse así o darse vuelta de esta forma -me es igual- "descentralización para el desarrollo de los territorios" o "desarrollo de los territorios junto con o para la descentralización". Esto es un binomio, es parte de un mismo proceso y de una misma apuesta institucional y de país. Descentralización sin la palabra territorio, nos vamos a quedar con arquitectura institucional y vamos a pasar esa prueba, pero no la prueba sustantiva que buscamos. Entonces, para llevar adelante este esfuerzo nosotros tenemos seis procesos en curso y un séptimo que es el que iniciamos ahora, que los quisiera comentar.
El primero, nosotros instalamos en todos los gobiernos regionales, en las 15 regiones de Chile, la División de Planificación (mal llamada "Tercera División"). La División de Planificación y Estudios significó buscar gente, contratar por concurso público, capacitar gente, defender -y todavía- que en cada gobierno regional no se acuda a la División de Planificación como si fuera el bolsón de payaso que permite tomar un profesional para hacer cualquier tarea que no tiene contenido preciso en el resto de las grandes Divisiones que invierten. Esta es la División que mira al territorio, que planifica, que planifica territorialmente, no que planifica transporte, vivienda ni obras públicas, planifica el territorio, y logra hacer dialogar los instrumentos de política sectorial con los instrumentos de ordenamiento territorial, con los instrumentos de fomento y con los criterios de sustentabilidad ambiental. Ese es el mandato de esta División, que por fin tenemos a partir del año 2006-2007.
El segundo punto: estamos operando para el traspaso de competencias, que es un punto central del Programa de Gobierno de la Presidenta, tanto en el ámbito regional como en el ámbito local-municipal y lo estamos haciendo de dos maneras. Una, instalando modificaciones a la ley sobre gobiernos regionales, que especifiquen que estamos facultando dos maneras de hacer traspaso de competencias: 1) traspasar directamente las competencias de planificación que estaban radicadas en Mideplan y las competencias de ordenamiento territorial que estaban radicadas en el Ministerio de la Vivienda, a los gobiernos regionales y en particular a esta División de Planificación a la que acabo de hacer referencia y 2) facultar un mecanismo para que los gobiernos regionales puedan solicitar el traspaso de las competencias que estimen adecuadas y pertinentes para llevar adelante sus propias agendas de desarrollo.
Siempre uso el mismo ejemplo y lo seguiré usando, porque me parece muy ilustrativo: la Región de Magallanes aspira a que se le traspasen atribuciones que hoy día están en la CONAF, Corporación Nacional Forestal, porque su gran apuesta es el turismo y su gran instrumento para ello es el Parque Nacional Torres del Paine. ¿Por qué tiene que administrar el Parque Nacional Torres del Paine el Ministerio de Agricultura? Por qué no puede administrarlo la región, si es su principal fuente de riqueza y apuesta de desarrollo?
Tercer punto, relacionado con el segundo: hemos estado apoyando procesos de traspaso. No estamos esperando que se dicte la ley para iniciar la acción del traspaso de competencias, hemos estado traspasando desde el año 2007 fundamentalmente la competencia de planificación, con una colaboración espectacular de MIDEPLAN, y este año 2008 la competencia de ordenamiento territorial, con una relación un poco más áspera con el Ministerio de la Vivienda. Lo digo muy seriamente, porque cuesta. Yo entiendo, si fuera sector a lo mejor estaría agarrada de mi competencia. Cuesta a los sectores, acostumbrados a una manera de proceder y pensando que lo hacen bien y que sus técnicos son los mejores técnicos, que el especialista en parques naturales obviamente es una persona muy capaz que está en el Ministerio de Agricultura, traspasar las competencias. Costó en los dos ministerios pero cuesta más en Vivienda o ha costado más en Vivienda y esto lo digo porque es un dato del proceso y lo digo lealmente con los colegas de los ministerios y nos va a seguir pasando.
En este proceso, desarrollando este tercer punto, hay tres ámbitos que me interesa poner acento: uno, es cuál es el concepto, qué significa planificar, hay que ponerse de acuerdo que está traspasándole qué a quién y cuáles son los umbrales de satisfacción. Esto, supongo que lo veremos en el curso del taller, es mucho más largo que lo que yo digo. Nosotros hemos acuñado un concepto que en realidad se lo copiamos a los españoles, que es el de condiciones mínimas de traspaso o algo así, para hacer un seguimiento y para que el proceso pueda ser revertible si acaso hubiera algo grave que atender, una incapacidad de conservar a buen estándar determinada competencia ya traspasada.
El proceso (esto no se traspasa de un momento para otro, se requieren profesionales, se requieren capacidades, se requieren manuales, se requieren instrumentos), es un tema que también va a ser presentado en esta reunión por los equipos que han estado trabajando en ellos.
Y tercer ámbito, con participación. O sea, tal como se decía, aquí no hay la solución perfecta ni nuestras 15 regiones son ni siquiera parecidas en sus modalidades, en su gestión, en sus prioridades, en sus capacidades, etc.
La región que tiene más trayectoria en este tema y que posiblemente es pionera es la Región del Bío-Bío. Pero la Región de Los Ríos, que es nueva, que no tiene ninguna trayectoria, precisamente quizás en ese punch de ser una región nueva, viene exigiendo o queriendo estar montada en este proceso. Entonces, necesitamos participación de al menos tres sectores:
El cuarto punto: Estamos en proceso de diseño de un sistema de acreditación regional. Qué puede hacer, cómo lo hace y qué significa hacerlo bien en la gestión regional. Cuáles son los indicadores de aquello, ¿tiempo de respuesta? Es un indicador clásico, a mí eso me deja fría, probablemente son super importantes pero me imagino otros más creativos, como por ejemplo, pertinencia de la toma de decisiones respecto a los instrumentos de planificación. Tenemos estrategia, ahora tenemos plan de Gobierno, eso ilumina realmente la toma de decisiones de proyectos de inversión o es un instrumento que se queda acá, y al final la toma de decisiones es, como sucede, una administración (y no lo digo de ninguna manera peyorativa) o la toma de decisiones de asignación de proyectos es una distribución que garantiza gobernanza política en el pequeño sistema de gobierno regional. ¿Me entienden lo que quiero decir?
Estamos ocupando los instrumentos y la misión compartida, suponiendo que hicimos todo el proceso bien, para planificar o estamos administrando el sistema político de gobernanza regional, como una modalidad de elección de consejeros rara, una gobernanza rara. Le voy a decir a los amigos extranjeros que están acá, rara porque son los concejales los que eligen a los consejeros. Hoy día estamos en proceso de elecciones municipales, está planteado el tema de la importancia de la elección de los concejales, y tenemos líos al respecto porque tenemos una reforma constitucional en proceso que en este momento está buscando su equilibrio, porque la elección de concejales importa mucho.
Para eso este sistema de acreditación, y yo le sumaría (aunque no es el trabajo que los consultores están haciendo con nosotros hoy día) y cuentas públicas. Nosotros acabamos de aprobar una ley de información, que se llama Ley de Probidad y Transparencia, pero es una ley de información ciudadana también. Para los municipios es claro el mandato, para los gobiernos regionales no. ¿Qué tiene que informar el gobierno regional, a quién y cuándo?, pero lo más importante ¿qué significa hacerlo bien?, en términos de procesos de organización interna y procesos sustantivos de toma de decisiones de un gobierno regional.
El quinto punto tiene que ver con lo que decía hace un momento: estamos tramitando una reforma constitucional para la elección directa de consejeros. Pasamos una prueba de fuego el año pasado cuando logramos aprobarlo en la Cámara de Diputados, porque a mi entender, a lo mejor me equivoco, estaba ahí el principal obstáculo, porque los consejeros pueden ser entendidos como competidores naturales de los diputados. Ahora estamos en proceso, avanza la discusión legislativa en el Senado. No quiero cantar victoria antes de tiempo, vamos bien, estamos en la Comisión de Gobierno. El gobierno no tiene mayoría en la Comisión de Gobierno pero esta vez juega a favor la presidencia de un senador regionalista, independiente, que ha declarado su apoyo al proyecto, que es el senador Bianchi por la Región de Magallanes.
Sexto punto: por fin ya no tenemos un proyecto de agencias regionales de desarrollo en las 15 regiones, sino que tenemos las agencias instaladas y en cada una de las regiones de Chile los PMC, Planes de Mejoramiento de la Competitividad, del orden de tres por región aproximadamente, en los cuales se están focalizando los instrumentos de dos líneas que han existido en Chile en el pasado, pero que existían como siempre, administrados por CORFO y por CONYCIT acá en Santiago, que son los instrumentos de fomento productivo y los instrumentos de innovación y desarrollo tecnológico. Ambos instrumentos han buscado flexibilidad para poder decidir cuándo y en qué sector implementarse por parte de las agencias regionales en las regiones, que son presididas por los intendentes.
Estamos frente a un proceso complejo y promisorio por varias razones:
1) porque instalamos agencias regionales de desarrollo que miran a su territorio; lo que se complementa codo a codo con la idea de planificación territorial;
2) porque estamos tomando instrumentos con los cuales se hace fomento o con los cuales se apoya la innovación tecnológica y los estamos dando vuelta, girando, para que sean adecuados a ese diseño territorial del desarrollo, a esos PMC decididos territorialmente, decididos para los territorios de una manera interesante.
Me interesa decirlo porque este es un taller que va a debatir, porque mezcla descentralización política y desconcentración, no cambia el instrumento, no lo hace instrumento de Magallanes, es el mismo instrumento, pero una parte de los recursos destinados a ese instrumento, llamémosle por ejemplo, fondo de asistencia técnica de INDAP, por decir alguno, una parte, un porcentaje, solo puede ser decidido y asignado en la región para el PMC de la región. El cambio institucional, en este país tan institucional como les decía hace un rato, es menor, hay un cambio político muy importante, porque si nos ponemos a modificar todas las leyes y las normas que regulan la batería de instrumentos, yo no sé adonde llegamos o cuando llegamos.
Discúlpenme que me extienda, pero también esta es una oportunidad para mí de sistematizar lo que estamos haciendo y de explicarlo bien.
El séptimo es un punto que iniciamos, quizás hoy con la GTZ, que me interesa sobremanera y que pido ayuda, sugerencias y recomendaciones. Nosotros queremos amarrar (no en el sentido de Pinochet de amarrar) en el sentido de consolidar. Sabemos que parte de lo nuestro se va a perder, porque así es el proceso de construcción institucional. Es normal, es vital, va a continuar, o sea, cuanto más continúe mejor, y probablemente algo de lo que estamos haciendo se va a ir atenuando, se va a quedar en el borde y algunas otras cosas van a seguir siendo centrales. Cuáles serán centrales, cuáles se nos van a quedar como un aprendizaje, en verdad crucial, de este cambio cultural que estamos buscando, donde tenemos que tener una tensión, un reparo muy fuerte para que no ocurra que si cambia la persona se desarme, y sabemos lo que importan las personas, que deben jugar a favor y no en contra, no para hacer frágil el proceso sino para que venga otro emprendedor, otra emprendedora, otra persona con la convicción y se apoye en una suerte de inercia transformadora ya en curso, ese es el cuento.
Entonces estamos pensando en hacer un conjunto de encuentros, publicar algún material que ya hemos acumulado, asistir a debates regionales o nacionales y ser unos activistas, junto con ser los gestionadores de estos procesos, junto con seguir apuntalando, por ejemplo, a las Divisiones de Planificación en las regiones, queremos ser unos comunicadores serios y responsables de lo que estamos haciendo, para que se quede, para que se sepa y aquí están las personas que son realmente las que están concernidas por motivaciones como estas.
Entonces ese es el desafío, esa es la invitación y esa es la petición que yo les hago para esta reunión. Aprendamos, seamos críticos en un sentido no destructivo sino reflexivo y eso significa no ser complacientes, seamos exigentes, constructivamente, porque tenemos, en verdad, un conjunto de procesos y de iniciativas en curso que yo creo que van amarrando cosas al mismo tiempo que van abriendo otras, en un proceso que debiera ser así, abierto y creativo, porque tengo la más profunda convicción de que esto es mejor para Chile.
Un millón de gracias.
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